【房产调研】关于住房公积金参与保障房建设几点思考（全文完整）

关于住房公积金参与保障房建设的几点思考摘要：建设保障性住房是中央和地方各级政府为改善城镇中低收入家庭居住问题而实施的一项事关社会和谐稳定的重大民生工程。切实解决广大城市低收入家庭住房困难，住房公积金管下面是小编为大家整理的【房产调研】关于住房公积金参与保障房建设几点思考（全文完整）,供大家参考。

关于住房公积金参与保障房建设的几点思考

摘要：建设保障性住房是中央和地方各级政府为改善城镇中低收入家庭居住问题而实施的一项事关社会和谐稳定的重大民生工程。切实解决广大城市低收入家庭住房困难，住房公积金管理部门责无旁贷。住房公积金参与保障房建设是深化和完善住房公积金制度，体现住房公积金政策性、互助性的需要，也是住房公积金管理机构拓宽社会服务功能的需要。那么，住房公积金参与保障房建设将面临哪些问题？应如何解决这些问题？

主题词：保障房建设 住房公积金 项目贷款利益平衡 风险防范

近年来，保障和改善民生问题不断升温，政府对住房问题重新调整了认识，城镇住房保障有大幅度发展，公共投入增加迅速，但融资问题仍然没有得到有效解决。公共住房的公益性与保障性注定了其投资必然是低收益甚至负收益，依靠现有的市场化融资手段显然难以推进；又因其数量之巨大，完全依托财政资金来承担也不现实。可以说，如何为公共住房建设提供有效和长期稳定的融资，是除了在落实土地供应之外，在当前困扰我国住房保障事业发展的最大瓶颈。与此同时，全国住房公积金闲置现象严重，为此政府对利用住房公积金闲置资金支持保障性住房寄予很高期望，住建部、财政部等先后出台了多个关于使用住房公积金贷款支持保障性住房建设的意见和管理办法，并在全国范围内确定了北京、天津、重庆、福州、厦门等93个城市为利用住房公积金支持保障性住房建设试点城市开展这项工作。经过几年运作，成效颇为显著，但社会上对此仍有不少疑惑，说好者、说坏者都有，众说纷纭。笔者就这一问题谈一点看法。

一、  住房公积金参与保障房建设的必要性与可行性

（一）  住房公积金参与保障房建设是深化和完善住房公积金制度，体现住房公积金政策性、互助性的需要，也是住房公积金管理机构拓宽社会服务功能的需要。

从制度本质来看，我国的住房公积金制度是20世纪90年代初城镇住房体制改革的基本内容之一，主要为住房体制改革筹集稳定长期的住房建设与消费资金，其在住房保障的功能主要体现在两个方面：一是提供互助和融通功能，发挥资金的互助和互济作用，为缴存住房公积金职工提供政策性的低息住房贷款；二是发挥公益性的住房保障功能，利用增值收益为廉租房体系提供建设补充资金。但事实上，由于房价的连续上涨，低收入缴存职工无力购房，实际效果是“穷人补贴富人”，导致社会不公。另一方面，按现行管理办法，住房公积金增值收益在提取风险准备金和必要管理费用后，能够提供的廉租住房建设补充资金实在有限，住房保障功能弱化。住房公积金只有与廉租房、经济适用房和公租房等保障性住房相结合才能凸显其社会公益属性，住房公积金通过提供贷款资金支持来达到增加保障性住房供给的目的才能进一步实现其社会保障功能。

从发展角度来看，积极参与保障房建设，是住房公积金行业面临的一个新的发展机遇。住房公积金制度的立根之基就是改善民生，就是解决住房困难。目前，住房需求量最庞大、受房价上涨影响最大、对房价抱怨最多的群体——“夹心层”的住房，各地正在通过建设保障房来逐步解决。同时应该看到，伴随着中国不可逆转的城市化进程，人口流动还在加速，也就是说这部分群体的住房需求还将在一段较长的时期内持续增长。在住房公积金资金多渠道少的发展现状之下，积极主动地投入到保障房建设领域，毫无疑问是住房公积金行业面临的一个新的发展机遇。作为住房保障体系的重要一环，住房公积金的功能作用和参与解决住房困难的方式不能一成不变，也应该与时俱进，积极根据新发展、新情况、新要求抢抓机遇，积极参与住房保障建设，实现由单一的个人保障向个人保障与社会保障并重的方式转变，支持和促进住房保障制度的完善，将为住房公积金新时期的发展提供新动力。

因此，住房公积金参与保障房建设是深化和完善住房公积金制度，体现住房公积金政策性、互助性的需要，也是住房公积金管理机构拓宽社会服务功能的需要。

（二）  住房公积金参与保障房建设是多渠道筹集资金建设保障性住房，完善社会保障制度，促进房地产市场健康发展的需要。

1998年我国房地产市场化改革以来，房价连续多年持续上涨，国家多次出台政策进行调控，但并没有遏制房价上涨的势头，反而有愈演愈烈之势。高房价对低收入群体具有“挤出效应”，持续多年的房价上涨已经将低收入群体 “挤出”房地产市场，他们的住房问题无法通过市场化得到解决，政府有责任也有义务通过建设保障性住房对他们提供社会保障服务，廉租房、经济适用房和公租房等保障房的建设规模应该随着房价的上涨而扩大。2012年7月，国务院印发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，根据《规划》，“十二五”期间，国家将建立基本住房保障制度，维护公民居住权利，逐步满足城乡居民基本住房需求，实现住有所居。其中，在住房保障方面，规划明确提出了廉租房、公租房等保障性住房的建设目标：到“十二五”期末，全国新建保障性住房3600万套，城镇住房保障覆盖率将达20％以上。2011年至今，全国已建成保障性安居房达2300多万套，投入资金高达3.3万亿元，至“十二五”期末，还计划建设保障房1300万套，预计还需投入资金超过2万亿元。如此大规模的保障房建设目标，多渠道筹集资金是当务之急。而根据媒体报道，目前全国住房公积金余额超过2万亿元，多数城市的住房公积金使用率偏低，沉淀资金达四、五千亿元之巨（根据住建部公布的数据，2008年末全国住房公积金缴存余额为1.2万亿元，沉淀资金达3193亿元，2009年以来住建部未再公布相关数据），闲置的住房公积金正可发挥作用。通过住房公积金贷款支持保障房建设，有利于降低保障房的开发门槛，吸引更多房地产企业参与建设，改变过去完全靠国有企业支撑保障房建设的局面，有利于解决城镇中低收入群体的住房问题，对促进住房保障体系的完善具有积极意义。

此外，住房公积金参与保障房建设对房地产市场泡沫将起到抑制作用。有了住房公积金贷款支持，保障房供应量不断增加，一方面会改善保障房供不应求的局面，另一方面也会缓解对市场商品房的刚性需求，从而在一定程度上平衡供需关系，达到平抑房价的效果，这对房产调控政策的落实及房地产市场的平稳健康发展将起到积极的作用。

（三）  住房公积金参与保障房建设是盘活住房公积金沉淀资金，提高住房公积金资金使用效率的需要。

一面是数千亿的闲置资金，而另一面则是广大中低收入者无法改善住房现状。住房公积金大量闲置，既不符合住房公积金制度让所有缴存职工都可获益的设想，也不符合资本运用效益最大化的规律，是对社会资源的严重浪费。在内控和监督机制不完备的情况下，资金大量闲置甚至成为了腐败滋生的温床。通过住房公积金贷款支持保障房建设，拓宽了住房公积金的使用范围，使住房公积金成为廉租房、经济适用房、公租房等保障房资金来源的重要渠道，提高了住房公积金的使用效率，增加了增值收益，实现了住房公积金保值增值（根据有关规定，贷款利率按照五年期以上个人住房公积金贷款利率上浮10%执行），使住房公积金真正取之于民，用之于民，造福于民。

二、  住房公积金参与保障房建设需要解决的几个问题

（一）  缺乏法律依据。

国务院颁布的《住房公积金管理条例》是住房公积金管理工作的最高法规，一切涉及住房公积金的工作必须以此为依据。《条例》明确规定：职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有（《条例》第三条）。住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用（《条例》第五条）。住房公积金管理中心在保证住房公积金提取和贷款的前提下，经住房公积金管理委员会批准，可以将住房公积金用于购买国债（《条例》第二十八条）。此外，《条例》未规定住房公积金的其它用途。用住房公积金贷款建保障房，其贷款的对象不是住房公积金缴存者，建好的保障房也不都是住房公积金缴存者享受，显然其用途已违反《条例》的规定。

（二）  项目贷款风险。

社会上对住房公积金项目贷款支持保障房建设，主要存在以下疑虑：是否会被挪用，是否会出现坏账，出现坏账如何解决。鉴于上世纪90年代我国住房公积金曾大规模发放项目贷款支持建房，结果却产生大量坏账的不成功经验，而今住房公积金管理体制也尚未得到根本转变，这些疑惑都是可以理解的。众所周知，保障性住房盈利性差，租赁类型的保障性住房还面临投资回收期长、利率与市场风险都较大的问题，而且保障性住房建设受政策影响大，地方政府的长官意志往往还会破坏本应有的贷款项目运作规律，所以如果没有有效的风险控制和风险转移机制，缴存人对住房公积金项目贷款风险的担心是难以排除的。

（三）  如何确保缴存职工的利益。

住建部等七部门联合印发了《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》，明确了可将50%以内的住房公积金结余资金贷款支持保障性住房建设，为了保障住房公积金缴存职工的合法权益，规定贷款利率按照五年期以上个人住房公积金贷款利率上浮10%执行，禁止无偿调拨使用，并特别强调了应优先保证职工提取和个人住房贷款、留足备付准备金。政策的初衷是合理使用闲置住房公积金，不影响缴存职工的权益，不改变缴存职工住房公积金所有权，不影响职工提取和个人住房贷款。但潜在的问题是，经济适用住房和列入保障性住房规划的城市棚户区改造项目安置用房项目贷款期限最长达3年，而政府投资的公共租赁住房项目贷款期限更是允许长达10年。在此期间，住房公积金运行状况可能发生急剧变化，出现流动性不足，而项目贷款又未能提前收回，导致职工无法提取和及时获得个人住房贷款。今年以来，随着房地产市场强劲增长，各地住房公积金贷款需求持续旺盛，个贷使用率（个贷余额/缴存余额）急剧上升，多个城市住房公积金开始闹“钱荒”。而作为住房公积金参与保障房建设的试点城市，济南、上海等地个贷率高企，纷纷提高了提取条件和贷款门槛，出现了“挤提”和贷款轮候的现象，流动性问题显现，如形势继续发展下去，不说为保障房建设提供贷款资金，连缴存职工提取和个人住房贷款都无法保障。

（四）  管理运作水平。

住房公积金支持保障房建设的贷款风险由住房公积金管理中心承担，住房公积金管理中心要对住房公积金贷款项目进行严格评审，评审内容包括项目状况、投资估算、销售或租赁预测、偿贷能力分析等内容，在实施过程中，为确保住房公积金的资金安全，要建立和完善相应的监督和风险控制机制，这对住房公积金管理中心的运作水平提出了较高的要求。

三、  几点建议

（一）  建立健全法律法规。

尽快修订《住房公积金管理条例》。用住房公积金贷款建设保障房已是不争的事实，应在《条例》里明确扩大住房公积金使用渠道，“在优先保证缴存职工提取和个人住房贷款、留足备付准备金的前提下，可将50%以内的住房公积金结余资金用于发放保障性住房建设贷款”，使用住房公积金贷款支持保障房建设有法可依，而非仅凭几个部委的实施意见。建议在《条例》将开展住房公积金贷款参与保障性住房建设应具备的条件予以明确，各地在满足相应条件时均可开展此项业务，以利于完善住房公积金制度，同时有利于拓宽保障性住房建设资金来源，推动实现“住有所居”目标。

（二）  将项目贷款风险管理放在首位。

住房公积金毕竟是归个人所有，属于个人财富，利用结余资金支持保障房建设，应确保资金的安全。1998年之前，住房公积金主要是发放项目贷款支持经济适用房、安居房等建设，在没有有效措施予以保障的情况下，部分贷款出现逾期，有些甚至至今都无法收回，应认真吸取经验教训，始终将项目贷款风险管理放在首位。一是严格项目评审、借款人资格审查、抵押担保、资金使用、工程建设、资金回收等环节，确保项目贷款风险处于可控范围。二是谨慎选择贷款受托银行，设立资金监管专户，对项目贷款实行全程封闭管理。三是充分利用住房城乡建设部建设项目贷款业务运行平台和运行监管系统，确保住房公积金管理中心与受委托银行通过业务运行平台进行项目贷款操作和管理；部省两级相关部门和单位通过运行监管系统对项目贷款进行全程实时监管和异常干预。四是落实贷款抵押担保。借款人必须以在建项目、房产或土地使用权足额抵押，抵押物必须产权清晰、无法律纠纷且不得重复抵押；住房公积金管理中心要加强项目贷款抵押物管理，严格控制抵押物解押行为；地方政府应落实偿还贷款责任，依法处置抵押资产不足偿还贷款的，应妥善处理，确保按时偿还贷款本息，公租房租金不足以按时偿还贷款的，通过政府财政预算获得偿还。五是要足额提取项目贷款风险准备金。住房公积金管理中心要按照年末项目贷款余额的4%计提贷款风险准备金，并从当年住房公积金增值收益中列支，项目贷款风险准备金与个人贷款风险准备金分别反映。另外，项目贷款资金量大、周期长，涉及多个单位部门，资金运作环节多，监管难度大，应加强专项审计工作，防止滋生腐败问题。

（三）  切实保障缴存职工利益。

住房公积金属个人财富，而住房公积金保障房项目贷款属“对公贷款”，资金风险由所有者承担，却没有对应的收益（增值收益最终也作为廉租住房建设补充资金），这是风险和收益的严重不对等，实质上是对住房公积金所有者利益的一种侵犯。如前所述，当住房公积金运行状况发生变化时，缴存职工还要面临无法及时获得住房公积金资金支持的风险。为了切实保障缴存职工的利益，一是要适当提高住房公积金保障房项目贷款的利率，并将项目贷款获得的收益用于补贴低收入贷款职工和未申请贷款的缴存职工，以改变住房公积金“穷人补贴富人”的窘况；二是利用住房公积金贷款建设保障性住房，必须严格控制供应对象，在同等条件下，缴存住房公积金的中低收入住房困难职工，优先购买或租赁；三是当住房公积金流动性不足时，政府应协调解决资金不足问题，提前收回项目贷款资金，或者由财政拆借应急资金。

（四）  加大人才队伍建设，提高住房公积金管理中心管理运作水平。

与个人住房贷款相比，项目贷款无论是从业务复杂水平、还是风险控制等方面都对管理中心提出了更高的要求。多年来，住房公积金管理中心以发放个人住房贷款为主要业务，项目贷款管理人才缺乏。应适时组织项目贷款管理人员的培训工作，提高管理人员素质，统一项目评审标准，规范操作流程，防范操作风险，提高项目贷款管理水平。

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